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【《安全生產法》釋義連載⑩】第十條

第十條 國務院應急管理部門依照本法,對全國安全生產工作實施綜合監督管理;縣級以上地方各級人民政府應急管理部門依照本法,對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。

國務院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定,在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理;縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定,在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的,由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。

應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門,統稱負有安全生產監督管理職責的部門。負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用,依法加強安全生產監督管理工作。

◆條文主旨

本條是關于安全生產監督管理體制的規定。

◆條文釋義

安全生產監督管理體制,是安全生產制度體系建設的重要內容。國務院應急管理部門和縣級以上地方各級人民政府應急管理部門是對我國安全生產工作實施綜合監督管理的部門,有關部門在各自職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。在加強行業、領域監督管理的基礎上,此次修改對新興行業、領域監管職責不明確時的處理原則,以及負有安全生產監督管理職責的部門相互配合等義務作了規定,進一步充實和完善了安全生產監督管理體制的內容。

一、應急管理部門的安全生產監督管理職責

為適應政府機構改革和職能轉變的需要,安全生產法中承擔安全生產綜合監督管理職責的部門表述經過了變化發展的過程。2002年安全生產法頒布時,法律規定的“國務院負責安全生產監督管理的部門”,是指當時由國家經貿委負責管理的國家安全生產監督管理局。2008年,國務院辦公廳印發《國家安全生產監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(以下簡稱“三定”方案),規定設立國家安全生產監督管理總局(正部級),為國務院直屬機構。“三定”方案明確國家安全生產監督管理總局加強對全國安全生產工作綜合監督管理和指導協調職責。2014年修改安全生產法,將“負責安全生產監督管理的部門”修改為“安全生產監督管理部門”。

根據2018年3月十三屆全國人大一次會議決定批準的《國務院機構改革方案》,將國家安全生產監督管理總局的職責,國務院辦公廳的應急管理職責以及其他有關部門的職責整合,組建應急管理部,作為國務院組成部門,不再保留國家安全生產監督管理總局。此后各地方也陸續成立了應急管理廳(局),原來各級安全生產監督管理部門承擔的安全生產綜合監督管理等職能,也相應由各級應急管理部門承擔。適應這一改革需要,此次修改把安全生產法中的“安全生產監督管理部門”修改為“應急管理部門”。

依據本法規定以及應急管理部門的“三定”方案,國務院應急管理部門和縣級以上地方各級人民政府應急管理部門負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等職能。應急管理部門承擔的綜合監管職責主要包括兩個方面:一是承擔本級安全生產委員會的日常工作;二是指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作。對工礦商貿行業的安全監督管理職責主要是直接監督管理的行業,比如冶金、有色、建材、輕工、紡織、機械、煙草、商貿這八大行業,還有危化品、煙花爆竹等。具體的監管形式包括:依照有關法律、法規的規定,對有關涉及安全生產的事項進行審批;依法對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查;按照國務院規定的權限組織對生產安全事故的調查處理;對違反本法的行為依法給予行政處罰等。

二、其他有關部門的安全生產監督管理職責

除應急管理部門外,國務院有關部門和縣級以上人民政府有關部門依照法律、行政法規、地方性法規以及本部門“三定”方案,對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。這就是說,安全生產監督管理工作不僅僅是應急管理部門的職責,政府其他有關部門在其職責范圍內,也承擔著安全生產監督管理的責任。例如,交通運輸部門承擔水上交通安全監管責任,指導公路、水路行業安全生產和應急管理工作等;住房和城鄉建設部門承擔建筑工程質量安全監管責任,擬訂建筑安全生產和竣工驗收備案的政策、規章制度并監督執行,組織或參與安全事故的調查處理等;水利部門負責水利行業安全生產工作,指導監督水利工程建設與運行管理,組織工程驗收等有關工作;民航部門負責管理民用航空安全,組織調查處理民用航空飛行事故、地面事故和飛行事故征候及其他不安全事件,負責民用航空安全信息的收集、分析和發布等。此次修改安全生產法,在原法規定國務院有關部門的基礎上,突出強調了交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航部門,主要是考慮到這些部門負責監管的安全生產工作具有較強的行業特征,長期以來形成了較為完整和成熟的監督管理體系。

三、新興行業、領域監管職責不明確時的處理原則

按照有關法律法規政策和部門職責規定,目前負有安全生產監督管理的部門對主要行業、領域的監督管理職責是比較明確的。隨著經濟社會的快速發展,出現的一些新興行業、領域性質比較特殊、情況比較復雜,在安全生產監管上可能涉及多個部門。比如,平臺經濟中的外賣行業,涉及食品安全、交通安全、網絡安全等多個領域;一些綜合性較強的新型農家樂,涉及旅游、餐飲、農業農村等多個領域。按照現有的規定,這些新興的行業、領域可能一時難以歸入某個具體的部門進行專門監管。為防止部門之間互相推責而形成監管盲區,需要由縣級以上地方人民政府明確監督管理部門或者確定牽頭的監督管理部門。因此,修改后的安全生產法規定:對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的,由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。按照業務相近的原則,需要人民政府組織對這些行業、領域涉及的安全問題進行分析和判斷,對應到現有的最為接近的行業、領域,并歸口到相應的部門進行監督管理。通過一段時間的監督管理實踐,監管模式和措施比較成熟后,縣級以上地方人民政府需要及時組織對有關部門的職責作出調整,將這些新興行業、領域的安全生產納入相應監督管理部門法定的常態化監管。

四、負有安全生產監督管理職責的部門加強合作

根據本條第3款的規定,應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門,是對安全生產進行監督檢查和行政執法的部門,依照本法規定的職責開展執法工作,因此統稱為“負有安全生產監督管理職責的部門”。此次修改,增加規定了負有安全生產監督管理職責的部門之間的工作機制和要求,即應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用,依法加強安全生產監督管理工作。